Nota Técnica - 2021 - Abril- Número 24 - Dirur

As Condições de Acessibilidade Urbana dos Terrenos Vazios da União nos Centros Urbanos

Autores: Rafael H. M. Pereira e Carlos Kauê Vieira Braga

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A política federal de produção habitacional no Brasil historicamente segue um modelo no qual predomina a construção em larga escala de unidades habitacionais em áreas periféricas e afastadas dos centros urbanos (Cardoso, 2013; Krause et al., 2013). Apesar de inúmeras críticas, esse modelo de política nacional tem sido comumente adotado desde a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) em 1964 até períodos mais recentes com o programa Minha Casa Minha Vida – MCMV (Lima Neto et al., 2015). A construção de moradias para população de baixa renda em regiões periféricas tende a agravar diversos problemas sociais e urbanos (Rolnik et al., 2010; Linke et al., 2016). Esse modelo de política habitacional intensifica a periferização e a segregação nas cidades, reduz o acesso da população de baixa renda a oportunidades de emprego, saúde, educação e serviços públicos básicos e, consequentemente, agrava problemas de transporte urbano e exclusão social (Biderman et al., 2018).

Há diferentes instrumentos urbanísticos e ações de política pública que podem contribuir para minimizar esse problema, o que pode incluir, por exemplo, políticas de urbanização de favelas ou retrofit de prédios centrais ociosos. Uma dessas alternativas é a construção de habitações de interesse social em áreas bem localizadas das cidades (Rolnik et al., 2010). A utilização de imóveis da União para o cumprimento dos objetivos de uma política nacional de habitação poderá ganhar impulso com a recente Lei no 14.118, de 12 de janeiro de 2021, que instituiu o Programa Casa Verde Amarela (PCVA). Em seu art. 7o, a lei dispõe que a União poderá destinar bens imóveis a entes privados, dispensada autorização legislativa específica. Desde 2018, o Ministério da Economia vem discutindo a concepção de um novo programa habitacional chamado “Aproxima” que utilizaria terrenos ociosos da União localizados nos grandes centros urbanos.

O objetivo do programa Aproxima é fazer parcerias com governos locais e atrair a iniciativa privada para construir empreendimentos imobiliários em terrenos ociosos da União de maneira condicionada à utilização de parcela do empreendimento na provisão de habitações de interesse social (Brasil, 2019). O desenho do programa dificilmente conseguiria fazer frente ao tamanho do problema do deficit habitacional no Brasil (Lima Neto et al., 2015; Pereira et al., 2019a), devido à quantidade limitada de terrenos ociosos da União. No entanto, o programa tem importante papel ao buscar expandir o número de unidades habitacionais em áreas urbanas consolidadas já providas de infraestrutura e, com isso, contribuir para um desenvolvimento urbano mais sustentável, eficiente e que aproxime a população dos serviços e oportunidades nas cidades (Angel et al., 2011).

Atualmente, a União possui pelo menos 330 terrenos localizados em mais de cem municípios que poderiam potencialmente ser considerados para o programa (Brasil, 2019); porém, um levantamento mais detalhado está sendo feito pela Secretaria de Patrimônio da União (SPU). No levantamento desses locais que poderiam ser utilizados no programa Aproxima, a localização do terreno e suas condições de acessibilidade urbana são cruciais. A boa localização é a condição essencial para que as unidades habitacionais construídas efetivamente aproximem a população de baixa renda de oportunidades e serviços, o que promoveria o uso mais eficiente da infraestrutura urbana.

Esta nota técnica tem como objetivo analisar a inserção urbana de terrenos da União que poderiam ser utilizadas no novo programa habitacional Aproxima. A pesquisa busca estimar em que medida uma pessoa moradora daqueles terrenos conseguiria acessar oportunidades de empregos, serviços de saúde e educação, utilizando transporte público e caminhando a pé. Para isso, o Ministério da Economia, responsável pela concepção do programa Aproxima, fez uma seleção prévia de 68 terrenos prioritários em 28 municípios. Destes, esta Nota Técnica analisa um subconjunto de 48 terrenos localizados em 16 grandes municípios para os quais a equipe do Ipea dispunha de dados de acessibilidade urbana a partir do Projeto Acesso a Oportunidades (Pereira et al., 2019b). Os detalhes da metodologia e dos resultados da análise são apresentados nas próximas seções.

Cabe apenas destacar que as análises apresentadas nesta Nota Técnica são focadas sobre as questões de localização dos terrenos e suas condições de acessibilidade urbana. Este trabalho não analisa a quantidade de habitações de interesse social que poderiam ser construídas dadas as características de cada terreno, nem questões de regulação urbanística ou do desenho do Aproxima enquanto uma política habitacional. Essas questões também são essenciais para se investigar a capacidade e efetividade do Aproxima alcançar seu objetivo enquanto política habitacional, mas não são abordadas neste trabalho.