06/12/2021 17:48 | ||||||
Publicação Preliminar - 2021 - Dezembro Spending Review e MTEF – caminhos para maior estabilidade?
Autor: Paulo Roberto Simão Bijos
O processo orçamentário federal tem enfrentado desafios críticos. Convive com déficits persistentes, rigidez crescente e falta de orientação estratégica. O orçamento da União para 2021 foi sintomático nesse sentido, tendo sido aprovado com estimativas de déficits2 primário (sem juros) e nominal (com juros) de 2,8% e 5,9% do PIB, respectivamente, com 90,2% das despesas primárias líquidas3 consumidas por despesas obrigatórias (BRASIL, 2020a) e sem que houvesse a priorização de recursos para o combate à pandemia da Covid-19. Esse quadro pode ser explicado por uma série de hipóteses concorrentes e interligadas, entre elas o descontrole na ampliação de despesas obrigatórias e renúncias de receitas4 durante a produção legislativa. Tais fenômenos, por seu turno, podem ser interpretados como reflexos de causas ainda mais subjacentes, a exemplo de pressões particularistas5 na alocação de recursos e da cultura orçamentária incrementalista e assentada no curto prazo. Regras fiscais – ou limitadores numéricos de receita, despesa, déficit e dívida – são uma tentativa de “resposta agregada” a essas questões. Cite-se como exemplo a regra do “teto de gastos”, que desde 2017 tem buscado ancorar expectativas quanto à trajetória da despesa federal. Polêmico desde sua origem, porém, o teto mostrou-se bastante fragilizado durante a elaboração do orçamento da União para 2021, que ressuscitou a pecha de documento ficcional ao subestimar despesas obrigatórias para acomodar emendas parlamentares (CARRANÇA, 2021). Em face dessa realidade problematizada, mas sem qualquer pretensão de realizar uma análise exaustiva dos desafios orçamentários brasileiros (muito menos de identificar a “causa-raiz” dos problemas existentes), este artigo propõe-se a analisar se boas práticas internacionais poderiam ser tomadas como subsídios6 úteis para o aperfeiçoamento do processo orçamentário doméstico. A oportunidade dessa indagação é reforçada pelo fato de que o Brasil se engajou em processo7 de acessão (GOMES et al., 2020) à condição de país-membro da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)8. Conforme analisado por Rita Santos no Capítulo 04 desta obra, a referida organização atua intensivamente na sistematização de princípios de governança orçamentária, entre outros temas transversais e áreas de políticas públicas. Em particular, o presente artigo volta-se à análise de duas abordagens orçamentárias amplamente adotadas no âmbito da OCDE: Spending Review e Medium-Term Expenditure Framework (MTEF), reputadas como boas práticas também por outros organismos internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. O foco direcionado a essas práticas justifica-se pelo potencial que apresentam de servirem como macrossoluções para alguns dos problemas orçamentários nacionais, em especial no que toca à capacidade de priorização do gasto público sob contexto fiscal restritivo e à ampliação do horizonte temporal de gestão orçamentária. A fim de ambientar a análise proposta, o artigo inicia-se com uma incursão no debate sobre a aplicabilidade de práticas estrangeiras em diferentes realidades, valendo-se da crítica de Karl Popper ao chamado “Mito do Contexto”. Como parte dessa reflexão, discute-se de que forma as boas práticas orçamentárias são concebidas pela OCDE e com que tom a referida organização preconiza sua aplicação. De posse dessa ambientação, apresenta-se um diagnóstico da situação fiscal e orçamentária brasileira, a fim de demonstrar como o país caminhou, em sua histórica recente, para a necessidade de revisão do gasto público. Na sequência, são explorados os conceitos e objetivos do Spending Review e do MTEF, com a identificação de benefícios correlacionáveis a problemas orçamentários nacionais. Em desfecho, o artigo tece suas considerações finais sublinhando a relevância de inovações orçamentárias para o Brasil atual. |
Todo o conteúdo deste site está publicado sob a Licença Creative Commons Atribuição 2.5 Brasil.
|