Publicação Preliminar - 2021 - Dezembro

Inovações na Governança Orçamentária? O Que Revelam os Casos dos Governos Federais dos Estados Unidos e do Brasil

Autores: Daniel Sigelmann e Paulo du Pin Calmon

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A extensa obra de Wildavsky sobre o processo orçamentário introduz perspectivas fundamentais para análises contemporâneas sobre o tema. A produção do autor, apoiada em décadas de estudos e reflexões, se fundamenta no insight de que o processo orçamentário é componente do sistema político geral, abrange diferentes camadas teóricas e analíticas, como o incrementalismo e a teoria cultural do orçamento. Permite leituras profundas sobre fenômenos centrais da sociedade, muito além do que descortinam a miríade de instrumentos e categorias que habitam o universo orçamentário. It's the politics, stupid.

Wildavsky (1975) empreendeu comparação entre processos orçamentários, ressaltando as dificuldades em promover inovações neste campo. A visão de que o orçamento é arena política privilegiada na qual a sociedade estabelece decisões relevantes, que refletem a distribuição de poder e o resultado da atuação dos agentes, concorre para explicar a estabilidade do processo orçamentário e a dificuldade de consolidação de inovações técnicas sem adequação aos ditames da política.

Não obstante, a partir do final dos anos 1980, duas inovações teriam impacto crescente sobre o orçamento em ampla gama de países: regras fiscais e gestão estratégica são incorporados no arsenal de instrumentos que conformam a gestão pública, passando a interagir com o processo orçamentário e sua governança: i) a elaboração do orçamento tende a levar em consideração objetivo explícito da política fiscal expresso por meio de regras, que assumem diferentes formatações no tempo e espaço e constituem compromisso estratégico dos governos, à semelhança do movimento observado na política monetária. Buscando aumentar a previsibilidade e sinalizar o comprometimento com trajetória sustentável do regime fiscal, as regras se tornam instrumento fundamental no novo paradigma da política fiscal, demarcando a prevalência da lógica da disciplina (Roberts, 2011); ii) a gestão estratégica surge como tentativa de conferir ao processo decisório no setor público instância formal, buscando internalizar visão de longo prazo, promover prioridades na ação governamental, além de explicitar objetivos, metas e indicadores que complementam a dotação estabelecida na lei do orçamento, conectando-o a políticas públicas de forma mais explícita.

Ambas as inovações surgem como respostas a problemas sociais - a tendência ao desequilíbrio estrutural das contas públicas, no caso da regra fiscal, e a baixa eficiência do gasto público, no caso da gestão estratégica - que adentram a agenda decisória prioritária dos países. Embora concebidos para lidar com objetivos distintos, seria razoável supor certa compatibilidade e convergência entre regras fiscais e gestão estratégica: o estabelecimento do processo de gestão estratégica esteve associado a movimento internacional por maior eficiência na administração pública, que, como subproduto, tenderia a redundar em melhor controle fiscal. A hipótese básica é a de que a melhoria na eficiência impulsionada pela gestão estratégica seria elemento relevante para reduzir gastos com baixa produtividade e aumentar a capacidade de crescimento da economia, com potencial de assegurar o fortalecimento da situação fiscal (Wanna, Lee e Yates, 2015).

Este artigo descreve o funcionamento dessas inovações em dois países com processos orçamentários bastante distintos: Estados Unidos e Brasil. A análise da sustentabilidade fiscal e da eficiência do gasto público estão além de seu escopo, cujo foco será colocado no impacto dessas inovações sobre o processo e a governança orçamentária. Seguindo o framework analítico de Wildavsky, a dimensão eminentemente política do orçamento tem papel central na condução da análise, que também se apropriará de elementos da teoria de mudança institucional gradual e relevante (Mahoney e Thelen, 2009), na busca por marco que permita descrever e explicar as alterações observadas ao longo do tempo nas regras fiscais e na gestão estratégica, inclusive em sua forma de articulação.

O texto contempla quatro seções adicionais. Inicialmente serão apresentados conceitos e teorias que servem de base para a construção do modelo analítico empregado na discussão sobre regras fiscais e gestão estratégica. A terceira seção abordará o caso do Governo Federal dos Estados Unidos, com foco na evolução institucional das regras fiscais e da gestão estratégica, ambas objeto de iniciativas legislativas, que se refletem e são regulamentadas na Circular nº A-11. Esse instrumento condensa as regras que regem a preparação, submissão e execução do orçamento pelo Poder Executivo. Na sequência, será abordado o caso do Governo Federal do Brasil, igualmente apoiado na evolução institucional das regras fiscais e da gestão estratégica, buscando-se assinalar semelhanças e diferenças em relação ao caso dos Estados Unidos. Por fim, algumas breves e preliminares conclusões serão apresentadas, visando sintetizar as principais questões e resultados trazidos pelas inovações em tela à governança orçamentária, com atenção para algumas “pistas” promissoras que a comparação (não estruturada) com o caso dos Estados Unidos permite entrever. Em particular, considerando as dificuldades enfrentadas pelo Brasil nessas matérias, busca-se realçar elementos que possam iluminar os problemas e se incorporar ao esforço maior almejado pelo livro: contribuir para o melhor entendimento da governança orçamentária no Brasil, vislumbrando possibilidades de aprimoramentos.