TD 2747 -O Making of de Uma Grande Política Pública: Estratégia, Planejamento e Apoio à Decisão na Construção do Plano Marshall

Antonio Lassance /Rio de Janeiro, março de 2022     

Este Texto para Discussão discute como o apoio à decisão pode contribuir para que a formulação de políticas públicas alcance maior grau de consistência e coerência. Espera-se que isso favoreça o desenho de programas governamentais mais eficientes, com menor fragmentação e sobreposição, e mais efetivos. Para investigar essas questões em detalhe, a análise reconstitui o making of do Plano Marshall, aquele que é considerado o plano de maior envergadura e complexidade desenvolvido desde o século XX. Combinando metodologias de estudo de caso em profundidade, de micro-história e de ciência da implementação, a análise traz evidências de que a presença ou ausência de formulação estratégica, apoio à decisão e planejamento da implementação faz parte do big bang de políticas e programas governamentais, e determina suas trajetórias. As conclusões sugerem o reforço ao papel estratégico das assessorias de apoio à decisão, com efeitos práticos e concretos na definição da teoria da mudança e do escopo da intervenção, e não dos detalhes de operacionalização de soluções. O estudo analisa o método de coordenação aberta, utilizado pelo New Deal e reproduzido no Programa de Recuperação Europeu (European Recovery Program – ERP), como prática de formulação de políticas com maior robustez estratégica e de desenho de programas com a devida autonomia gerencial. A análise adentra pelo terreno pantanoso da relação entre a construção de políticas públicas e a influência de grupos de interesse, algo inerente ao processo democrático e ao papel de intermediação do Estado, mas de uma maneira melhor equipada para enfrentar o risco de captura por interesses predatórios. Esse problema crucial segue mal resolvido pela literatura mais tradicional de políticas públicas que tem servido de livro de cabeceira de boa parte dos formuladores de políticas e programas governamentais. Ao final, são reproduzidos documentos que permaneceram secretos por cinquenta anos. Eles elucidam os bastidores do apoio à decisão do Plano Marshall e exemplificam, na prática, o papel mais estratégico que pode ser cumprido por assessores da alta administração do Estado.

Palavras-chave: Plano Marshall; desenho de políticas públicas; análise ex ante de políticas públicas; história econômica; economia política.

This working paper discusses how decision support can contribute to the formulation of public policies to achieve greater consistency and coherence. If decision support fulfills its role, it is assumed that this favors the design of more efficient and effective government programs. In order to investigate these issues in detail, the analysis reconstructs the making of the Marshall Plan, which is considered the greatest and most complex plan ever developed since the twentieth century. Combining in-depth case study methodology, microhistory, and implementation science, the analysis concludes that the presence or absence of strategic formulation, decision support, and implementation planning is part of the “big bang” of policies and programs and determines their trajectories. The conclusions suggest that the reinforcement of the strategic role of decision support advisory staff have practical and concrete effects in defining the theory of change and the scope of intervention, and not the details of the operationalization of specific solutions. The study presents the open method of coordination, used by the New Deal and reproduced in the European Recovery Program, and recommends its use as a policy-making practice targeting greater strategic robustness and programs with proper managerial autonomy. The analysis confronts the crucial issue of the influence of interest groups in policy making. This is something inherent to the democratic process and to the role of the State as a broker. The challenge is to be better equipped to face the risk of capture by predatory interests. This major problem remains badly solved by the more traditional literature on public policy that has served as the bedside book for most policymakers. At the end, we show some documents that remained secret for fifty years. They expose the backstage decision support for the formulation of the Marshall Plan and exemplify, in practice, the strategic role that top-level advisors can play.

Keywords: Marshall Plan; policy design; ex ante analysis of public policies; economic history; political economy.

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