Nota Técnica - 2021 - Junho - Número 94- Disoc

Metodologia para Identificação das Transferências Federais Para a Atenção Primária em Saúde: O Caso das Emendas Parlamentares de 2014 a 2018

Autor: Rodrigo Pucci de Sá e Benevides

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As emendas parlamentares (EPs) são, à primeira vista, um importante mecanismo de balanceamento entre as ações dos poderes Executivo e Legislativo, constituindo-se como um recurso legítimo de influência política e mecanismo financeiro introduzido no processo de deliberação e aprovação da peça orçamentária anual pelo Congresso Nacional. Nos últimos anos, assistiu-se a um aumento relevante da participação das EPs na execução orçamentária do governo federal, explicado em parte em decorrência de mudança legal: as EPs individuais tinham caráter autorizativo até 2013, e passaram a ter execução obrigatória a partir da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2014;1 em 2016, essa obrigatoriedade ganha peso constitucional pela Emenda Constitucional (EC) no 86/2015,2 e a partir de 2018 as emendas de bancada também passaram a ser de execução obrigatória. Segundo Vieira e Piola (2019), essa obrigatoriedade não é a única explicação para o aumento, uma vez que o volume de recursos empenhados em EPs foi muito superior ao limite mínimo legal.

Diversos estudos já trataram do papel e da participação das EPs na execução orçamentária do governo federal. Mognatti (2008) faz uma análise sobre o processo de elaboração do orçamento e o papel das EPs e demonstra as fragilidades no que se refere à transparência e ao controle de sua execução, decorrente das dificuldades de identificação da autoria específica das EPs. Baptista et al. (2012) fazem um estudo sobre a execução de EPs no orçamento federal da saúde, demonstrando, antes da instituição do orçamento impositivo, a expressiva participação das EPs na execução descentralizada de investimentos federais, identificando um padrão instável de execução, com baixa vinculação com o processo de planejamento de médio e longo prazos, mostrando-se inadequadas “para orientar investimentos que possibilitem a redução das marcantes desigualdades em saúde no país” (Baptista et al., 2012, p. 2276). As autoras identificam ainda a necessidade de aprimoramento das relações entre os poderes Executivo e Legislativo nas três esferas de governo para que as prioridades de investimento atendam às demandas locais sem prejudicar o funcionamento do sistema. Greggianin e Silva (2015) demonstraram que as EPs do governo federal equivaliam em média a 0,4% da RCL antes do estabelecimento do orçamento impositivo.

Em especial, o impacto das mudanças nas regras de execução das EPs sobre a execução orçamentária e financeira das ASPS do Ministério da Saúde (MS) foi demonstrado em Vieira e Piola (2019, p. 26):

[O] MS, além de empenhar despesas impositivas acima do limite estabelecido pela EC no 86/2015, empenhou as associadas a outras EPs, não obrigatórias, em valor muito elevado, isto é, abriu mão de definir a alocação desses recursos em prol dos parlamentares. Observa-se que em 2017, por exemplo, o orçamento impositivo foi de R$ 4,3 bilhões e o governo federal empenhou R$ 9,2 bilhões em emendas de todos os tipos.

Vieira e Piola (2019) identificaram que, a partir de 2016, o MS aumentou a participação das despesas associadas a EPs na despesa total com ASPS de 1,7% em 2015 para 7,1% em 2016, 8,0% em 2017 e 7,5% em 2018, e demonstraram também que as EPs passaram a representar uma parcela importante das transferências federais de custeio para estados e municípios, que foi acompanhado de um aumento das desigualdades na alocação de recursos, tanto no Piso da Atenção Básica (PAB) quanto no Teto Financeiro de Média e Alta Complexidade (MAC). Outra consequência foi o colapso da transparência orçamentária decorrente da sua classificação em ação orçamentária (4525 – Apoio à manutenção de unidades de saúde) vinculada à subfunção 122 (Administração geral) que “não permite a identificação da destinação do recurso da forma mais apropriada ou correta, perdendo-se a transparência, pois não se consegue precisar com detalhe a distribuição dessas despesas no orçamento federal” (Vieira e Piola, 2019, p. 44). Os autores observaram ainda grande aumento da destinação de recursos para o incremento do PAB e do Teto Financeiro de MAC, de R$ 240,1 milhões4 em 2014 para R$ 6,6 bilhões em 2018 (2.650%), em valores corrigidos pela inflação, na subfunção 122, em classificação diversa dos recursos transferidos pelo PAB Fixo (subfunção 301 – Atenção básica) e pelo Teto de MAC (subfunção 302 – Assistência hospitalar e ambulatorial), apesar de fazerem parte, e terem, portanto, a mesma finalidade dessas transferências intergovernamentais para os fundos estaduais e municipais de saúde.

De outra parte, a falta de visibilidade acerca da finalidade da despesa fica evidente nas apresentações e nos relatórios referentes à execução das EPs pelo governo federal, em particular do MS. O Relatório Anual de Gestão 2018 deste órgão não cita a complementação do PAB pelas emendas parlamentares sob a forma de incremento PAB, nem desagrega o valor das emendas parlamentares entre MAC e PAB (Brasil, 2019b, p. 7), ou seja, reproduz o deficit de transparência do sistema oficial de execução orçamentária e contribui para a opacidade do gasto público. A partir de 2019, as EPs dos incrementos PAB e MAC deixaram de ser executadas na ação 4525, que foi extinta, e passaram a ser empenhadas em duas ações, respectivamente, a 2E895 e a 2E90,6 nas subfunções correspondentes às transferências, respectivamente, 301 e 302.

Posto isso, esta nota técnica tem por objetivo apresentar uma metodologia para identificação dos valores empenhados e transferidos pela ação 4525 para os incrementos do PAB e do Teto de MAC, que foram registrados na subfunção 122 entre 2014 e 2018, contribuindo, assim, para a melhoria da transparência na aplicação de recursos executados por meio de EPs. Pretende-se também demonstrar a participação crescente das EPs na execução orçamentária do MS, em especial no valor alocado na atenção primária em saúde (APS).

Esta nota está dividida em quatro seções, além desta introdução. A seção 2 apresenta a base conceitual sobre a classificação funcional para demonstrar a necessidade de identificação da finalidade da despesa empenhada na ação estudada. A seção 3 traz a metodologia utilizada para identificação dos incrementos PAB e MAC nos empenhos da ação 4525 e os resultados obtidos. A seção 4 utiliza os resultados da seção 3 para apresentar os valores corrigidos da execução orçamentária na APS (subfunção 301 – Atenção básica) após a identificação da finalidade da despesa nos empenhos da ação 4525, corrigindo as distorções, até 2018, decorrentes da utilização da subfunção 122 – Administração geral na ação 4525. Por fim, a seção 5 faz as considerações finais.